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== Como urbanizar? ==

A virada da década de 1970 para a de 1980 já é reconhecida como período no qual a solução governamental para o problema das favelas no Rio de Janeiro passou a ser sua urbanização, preterindo as remoções. Essa história está muito bem documentada em diversos trabalhos, como pode ser visto, entre outros, em Valla (1986), Burgos (1998), Machado da Silva (2002), Valladares (2005) e Gonçalves (2013). Mas, pouco se estudou um efeito mais sutil dessa mudança de diretriz, qual seja, a questão que se colocou para os órgãos do governo municipal: como urbanizar? Em torno desta pergunta vão se articular três aspectos da política urbana carioca no início dos anos 1980: a formação de um novo quadro técnico e a produção massiva de conhecimento sobre as favelas; o desenvolvimento de uma nova forma de entender esses espaços, como aglomerados (conurbações de favelas); e a incidência da ação das agências multilaterais no surgimento de uma nova etapa do problema da favela. Aqui trataremos apenas do segundo aspecto, pois é desta perspectiva que a noção de “complexo” aplicada a determinadas favelas vai ser desenvolvida.&nbsp;

As intervenções de urbanização, sobretudo as de saneamento, deveriam considerar a homogeneidade territorial de favelas distintas; isto é, as ações em uma localidade teriam impacto sobre outras, por conta de características geográficas em comum entre elas. Isto é, favelas vizinhas umas às outras, que tinham sua história própria, mas compartilhavam as mesmas características geográficas seriam objetos da mesma intervenção de urbanização. Buscando soluções para esta configuração, os técnicos da Prefeitura responsáveis por pensar as intervenções de urbanização, desenvolveram, inicialmente, a concepção de conurbação de favelas, seguida pela de “aglomerados”, de modo a dar conta dessa dupla dimensão socioespacial: heterogeneidade social e homogeneidade topográfica. Com o passar do tempo a ideia vai de “aglomerado” vai sendo intercalada com a de “conjunto de favelas” e, finalmente, substituída pela de “complexo”.

Trata-se, efetivamente, da produção de uma nova escala espacial no município do Rio de Janeiro que se soma a outras já existentes como as de bairro ou de favela. E não é uma simples questão conceitual, pois ela terá efeitos práticos na gestão urbana carioca. A principal delas é uma alteração na hierarquia das favelas na cidade, através da produção de novos espaços na cidade como os Complexos do Alemão e da Maré. Como pode ser visto nas tabelas abaixo, apresentadas no documento “Contribuição dos dados de população das favelas do Município do Rio de Janeiro” (1984), produzido pelo IPLANRIO.

'''Tabela 1 – “10 Favelas mais populosas do Município do Rio De Janeiro – 1980”'''&nbsp;

{| border="1" cellpadding="1" cellspacing="1" style="width: 500px;"
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | Ordem
| style="width: 295px; text-align: center;" | Nome
| style="width: 47px; text-align: center;" | R.A
| style="width: 88px; text-align: center;" | População
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 1º
| style="width: 295px;" | Rocinha
| style="width: 47px; text-align: center;" | VI
| style="width: 88px; text-align: right;" | 32.996
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 2º
| style="width: 295px;" | Jacarezinho
| style="width: 47px; text-align: center;" | XII
| style="width: 88px; text-align: right;" | 31.405
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 3º
| style="width: 295px;" | Nova Brasília
| style="width: 47px; text-align: center;" | XII
| style="width: 88px; text-align: right;" | 19.909
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 4º
| style="width: 295px;" | Vila do Vintém
| style="width: 47px; text-align: center;" | XVII
| style="width: 88px; text-align: right;" | 15.877
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 5º
| style="width: 295px;" | Gleba I da antiga Fazenda Botafogo
| style="width: 47px; text-align: center;" | XXII
| style="width: 88px; text-align: right;" | 14.721
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 6º
| style="width: 295px;" | Fazenda Coqueiro
| style="width: 47px; text-align: center;" | XVII
| style="width: 88px; text-align: right;" | 14.115
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 7º
| style="width: 295px;" | Maré
| style="width: 47px; text-align: center;" | X
| style="width: 88px; text-align: right;" | 14.046
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 8º
| style="width: 295px;" | Parque União
| style="width: 47px; text-align: center;" | X
| style="width: 88px; text-align: right;" | 13.945
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 9º
| style="width: 295px;" | Vila Proletária da Penha
| style="width: 47px; text-align: center;" | XI
| style="width: 88px; text-align: right;" | 13.564
|-
| style="width: 47px; text-align: center;" | 10º
| style="width: 295px;" | Nova Holanda
| style="width: 47px; text-align: center;" | X
| style="width: 88px; text-align: right;" | 13.115
|}

<span style="font-size:x-small;">Fonte: IPLANRIO, Contribuição dos dados de população das favelas do Município do Rio de Janeiro (1984) &nbsp;</span>

&nbsp;

E, na página 8, esta outra:

'''Tabela 2 – “10 Favelas ou Aglomerados de Favelas mais Populosas do Município do Rio de Janeiro – 1980”'''

{| border="1" cellpadding="1" cellspacing="1" style="width: 507px;"
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | Ordem
| style="width: 301px; text-align: center;" | Nome
| style="width: 46px; text-align: center;" | R.A
| style="width: 91px; text-align: center;" | População
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 1º
| style="width: 301px;" | Baixa do Sapateiro, Maré, Nova Holanda, Parque Rubens Vaz, Parque União e Timbau
| style="width: 46px; text-align: center;" | X
| style="width: 91px; text-align: right;" | 65.001
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 2º
| style="width: 301px;" | Itararé, Joaquim de Queirós, Morro do Alemão e Nova Brasília
| style="width: 46px; text-align: center;" | X-XII
| style="width: 91px; text-align: right;" | 37.040
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 3º
| style="width: 301px;" | Rocinha
| style="width: 46px; text-align: center;" | VI
| style="width: 91px; text-align: right;" | 32.996
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 4º
| style="width: 301px;" | Jacarezinho
| style="width: 46px; text-align: center;" | XII
| style="width: 91px; text-align: right;" | 31.405
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 5º
| style="width: 301px;" | Morro do Cariri, Vila Cruzeiro e Vila Proletária da Penha
| style="width: 46px; text-align: center;" | X-XI
| style="width: 91px; text-align: right;" | 26.879
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 6º
| style="width: 301px;" | Morro Azevedo Lima, Morro São Carlos, Morro do Catumbi, Morro Santos Rodrigues e Rato
| style="width: 46px; text-align: center;" | III
| style="width: 91px; text-align: right;" | 20.354
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 7º
| style="width: 301px;" | Parque Jardim Beira Mar, Parque Proletário de Vigário Geral e Te contei
| style="width: 46px; text-align: center;" | XI
| style="width: 91px; text-align: right;" | 18.364
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 8º
| style="width: 301px;" | Almirante Tamandaré, Gleba I da antiga Fazenda Botafogo e Parque Bela Vista
| style="width: 46px; text-align: center;" | XXII
| style="width: 91px; text-align: right;" | 17.334
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 9º
| style="width: 301px;" | Vila do Vintém
| style="width: 46px; text-align: center;" | XVII
| style="width: 91px; text-align: right;" | 15.877
|-
| style="width: 46px; text-align: center;" | 10º
| style="width: 301px;" | Parque Acari, Vila Esperança e Vila Rica de Irajá
| style="width: 46px; text-align: center;" | XII
| style="width: 91px; text-align: right;" | 15.038
|}

<span style="font-size:x-small;">Fonte: IPLANRIO, Contribuição dos dados de população das favelas do Município do Rio de Janeiro (1984)</span>

É possível ver, a partir destas tabelas, uma mudança na hierarquia das maiores favelas da cidade do Rio de Janeiro, com a consideração dos complexos ou “aglomerados de favelas”. Não se trata de mera manipulação de dados, mas sim do efeito de um processo minucioso de análise e produção de informações que subsidiassem as ações de urbanização de favelas na cidade. E, como foi dito, também não se trata de simples questão conceitual, pois isso impacta diretamente a tomada de decisões do governo municipal carioca. Consideradas de modo isoladas, as quatro maiores favelas do Rio de janeiro seriam: Rocinha, Jacarezinho, Nova Brasília e Vila do Vintém (tabela 1); considerando os ”complexos”, esse ranking muda e temos como maiores espaços favelados do município: Complexo da Maré, do Alemão, Rocinha e Jacarezinho. Vejamos como isso impacta o tratamento do problema da favela na cidade do Rio de Janeiro em três momentos.&nbsp;

O primeiro deles está situado nos primeiros anos da década de 1980. Período marcado, no governo municipal, pelo desenvolvimento do Cadastro de Favelas (IPLANRIO, 1983). Publicado em 1983, os trabalhos de pesquisa para sua construção começaram em 1980/81 e as informações produzidas neste processo alimentaram uma séries de ações governamentais dos três níveis de governo: municipal, estadual e federal. É no seio dos estudos para construção do Cadastro de Favelas que a noção de aglomerados e complexos de favelas se consolida.&nbsp;

No período de 1980-1983, uma série de ações de urbanização de favelas, dos diversos níveis de governo, são realizadas, como o processo de eletrificação de favelas pela Light e o Proface/CEDAE, cujo objetivo era levar água de modo sistemático e estruturado para as favelas da cidade. O que esses programas têm em comum é o fato de serem setoriais, isto é, referem-se a um tipo de serviço público específico (luz e água, respectivamente), a ser implantado em um&nbsp; grande número de favelas. Mas, há outro tipo de ações concentrados em uma única favela ou conjunto de favelas, como o projeto Mutirão/UNESCO, o Projeto Rio<ref>Muito já foi produzido sobre o Projeto Rio ao longo dos anos desde sua realização, abordando diversos aspectos, desde a mobilização social desenvolvida no momento de sua implantação até aspectos técnicos do Projeto. A título de aproximação inicial, sugerimos como material de consulta sobre o Projeto Rio, as matérias produzidas pelo Rio on Watch, disponíveis no link: https://rioonwatch.org.br/?p=26789</ref>&nbsp;e o Projeto de Desenvolvimento Social de Favelas do Rio de Janeiro<ref>Sobre o Projeto de Desenvolvimento Social de Favelas do Rio de Janeiro, ver, neste dicionário, o verbete “Pertencimento ao Complexo do Alemão”. </ref>.

O projeto Mutirão foi uma ação realizada através de uma parceria entre a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS) e a UNESCO, realizada na Rocinha e que visava a realização de ações de urbanização na área em regime de ajuda mútua; o Projeto Rio, foi uma grande intervenção na produção de infraestrutura urbana e moradias, levada a cabo pelo Governo Federal na área atualmente conhecida como Complexo do Maré; já o Projeto de Desenvolvimento Social de Favelas do Rio de Janeiro é um grande diagnóstico elaborado pela SMDS, com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), sobre as favelas do Jacarezinho e do Complexo do Alemão. É possível ver que a realização das quatro maiores intervenções concentradas em uma favela ou conjunto de favelas na cidade do Rio de Janeiro no início dos anos 1980 se baseou em uma nova hierarquia urbana, impactada pelo desenvolvimento da noção de aglomerado ou complexo de favelas.&nbsp;

O segundo momento inicia-se no ano de 1986, sob a gestão do prefeito Saturnino Braga, com a criação das primeiras Regiões Administrativas sediadas em favelas. Braga foi eleito para um mandato de três anos, compreendido entre 1986 e 1988, na primeira eleição direta para prefeito após duas décadas de ditadura civil militar. Ele inicia sua gestão pelo PDT e a termina, após o rompimento com o partido do governador Leonel Brizola, filiado ao PSB. Umas das principais características do governo de Saturnino foi seu esforço de descentralização administrativa no município, através de seus Conselhos Governo-Comunidade (CGC). Não uma iniciativa simplesmente burocrática, mas um esforço político de fortalecimento das bases, conferindo aos CGC’s alguma autonomia política para se organizarem, mas também para decidir a melhor aplicação dos recursos e serviços públicos em suas localidades. O que, por sua vez vai implicar na criação de uma nova arena local de disputa política e controle social (Burgos, 1992; Braga, 1989).

O objetivo da gestão de Saturnino era transformar as RAs em Conselhos Governo-Comunidade: uma instância local de interlocução entre os órgãos setoriais de governo e representantes comunitários, bem como ser um instrumento de organização e composição de bases partidárias locais. Na concepção do governo municipal, esperava-se que os administradores regionais atuassem coordenando as ações do poder público nas áreas sob sua atuação articulando-as com as demandas populares, agindo como uma espécie de gerente local. Conjugada com essa desconcentração administrativa, a Prefeitura buscava promover uma descentralização orçamentária, a partir da qual certas intervenções fossem decididas, inclusive na dotação de recursos, nas arenas das RAs/Conselhos.&nbsp;

A proposta enfrentou uma série de desafios, de modo que sua implantação foi parcial e alguns desses pressupostos apresentados, sobretudo a descentralização econômica, não foram alcançados. As dificuldades financeiras da Prefeitura se refletiam nas limitações postas à aplicação das decisões tomadas na esfera dos Conselhos, com relação a obras ou prestação de serviços. As resistências políticas também não foram pequenas.&nbsp;

Contudo, em que pese a não realização plena do projeto de Saturnino, nos interessa que nesse processo foram criadas novas Regiões Administrativas, nas quatro maiores favelas do município: Rocinha (XXVII R.A.), Jacarezinho (XXVIII R.A.), Complexo do Alemão (XXIX) e Maré (XXX). Note-se, em primeiro lugar, que a XXIX R.A. tem como jurisdição o Complexo do Alemão, nome oficial do Bairro, com o “complexo” e tudo; em segundo lugar, que os lugares escolhidos só podiam ser pensados como as maiores favelas da cidade, por conta da concepção dos aglomerados de favelas, como visualizado na Tabela 2. Se o parâmetro fosse apenas as favelas “isoladas”, seriam criadas as da Rocinha e Jacarezinho, junto com Nova Brasília e Vila do Vintém (Tabela 1).

O terceiro momento nos remete à década de 1990. Com a transformação dessas áreas compreendidas pelas novas Regiões Administrativas em bairros e com o programa Favela-Bairro. Com relação a criação dos bairros, com relação ao Complexo do Alemão e à Maré, recomendamos a leitura dos verbetes “Pertencimento ao Complexo do Alemão” e o “Bairro da Maré”, neste dicionário. Aqui, trataremos apenas do programa Favela-Bairro.&nbsp;

Como foi destacado por Burgos (1998), desde a experiência da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social, ficou evidente, para os órgãos municipais, que ações pontuais não resolveriam os problemas de urbanização de favelas e, por outro lado, ao longo de toda a década de 1980 teria se acumulado, nos quadros da Prefeitura, conhecimentos e experiências que se mostraram fundamentais para a construção&nbsp; do projeto Favela-Bairro. Neste sentido, gostaríamos de destacar dois pontos. Primeiro, a continuidade da percepção de que favelas contíguas entre si deveriam ser pensadas como uma unidade. Na nota 36 do texto de Burgos (1998), o autor reproduz o seguinte texto, fruto de um documento da Prefeitura:&nbsp;

"Outra advertência a se feita é que as favelas “conurbadas” foram tratadas como um conjunto único e nunca isoladamente, já que se considerou que tais favelas “formam uma única realidade geoambiental, não obstante mantenham identidades socioculturais próprias” (PMRJ, 1995:5 Apud Burgos, idem, pg. 58).&nbsp;

E o autor segue:

"Em alguns casos, como se pode observar na lista de 16 favelas selecionadas, duas ou mais são consideradas parte de um único complexo. Eis a lista: Parque Royal; Canal das Tachas/Vila Amizade; Grotão; Serrinha; Ladeira dos Funcionário/Parque São Sebastião; Caminho do Job; Escondidinho; Morro da Fé; Vila Cândido/Guararapes/Cerro-Corá; Chácara Del Castilho; Mata Machado; Morro dos Prazeres; morro União; Três Pontes; Fernão Cardim; e Andaraí" (BURGOS, 1998, pg. 58).&nbsp;

Se houve “experiência” acumulada nos quadros técnicos da Prefeitura ao longo da década de 1980, cabe destacar a consolidação de um entendimento das favelas como aglomerados e sua percepção como complexos.

O segundo ponto trata dos critérios de seleção das áreas que iriam receber intervenções do Favela-Bairro. O primeiro deles foi de que seriam selecionadas para o Programa apenas aquelas definidas como de porte médio, isto é, compostas por 500 a 2.500 domicílios e habitadas por entrre 2.000 e 10.000 habitantes. Trabalhar com as maiores (que seriam 15) seria muito custoso e a dispersão das pequenas favelas, implicaria em menor otimização dos recursos (Burgos, 1998).&nbsp;

Nesse processo de classificação das favelas, o critério dos aglomerados ou complexos de favelas transformou pequenas favelas em médias ou grandes, incluindo-as no programa ou excluindo-as do critério de porte médio. Como foi o caso do Complexo do Alemão. Não entramos nos dados produzidos para classificação das áreas aptas para receber ou não o Favela-Bairro, mas tendo em vista os números do documento Contribuição dos dados (1984) e a justificativa para criação das quatro novas Regiões Administrativas no governo Saturnino, podemos concluir que o fato de nenhuma das favelas que compunham o Complexo do Alemão receberam intervenções do Favela-Bairro por constituírem uma unidade só, conurbada e considerada de grande porte.&nbsp;

Esse três momentos históricos ilustram como foi desenvolvida e consolidada, no seio de um quadro técnico da Prefeitura, a noção de “complexo” de favela. Não explicam, necessariamente, como o seu uso se ampliou e foi apropriado por outros atores políticos urbanos como os jornalistas, outros agentes públicos e mesmo entre as/os cariocas de maneira geral; tampouco, dão conta dos novos sentidos que lhe são atribuídos aos longos dos últimos anos, como uma possível lógica militarizada por trás de sua operação. Mas, não é por isso que esta análise histórica deixa de contribuir para uma compreensão do presente. Como veremos.